Arbeidstilsynet har fått klare føringer om å øke bruken av overtredelsesgebyr, og det er grunn til å tro at Arbeidstilsynets bruk av overtredelsesgebyr, og gebyrenes størrelse vil øke fremover.

Arbeidstilsynets myndighet til å ilegge arbeidsgiver overtredelsesgebyr – i hvilke tilfeller og hvor stort gebyr kan gis?

| Innsikt

Det er gitt klare signaler fra politisk hold om at Arbeidstilsynet skal øke tilsynsaktiviteten, og at de dessuten skal slå hardere ned på brudd på arbeidsmiljøregelverket. En av virkemidlene som Arbeidstilsynet forutsettes å øke bruken av, er såkalt overtredelsesgebyr. Et slikt gebyr er en administrativ sanksjon i form av et straffegebyr som virksomheten må betale dersom det avdekkes lovbrudd av et visst alvor.

Arbeidstilsynet fikk den 1. januar 2014 hjemmel til å ilegge såkalt overtredelsesgebyr for brudd på bestemmelsene i arbeidsmiljøloven med forskrifter. Dette innebærer at dersom Arbeidstilsynet avdekker brudd på områder som hører inn under Arbeidstilsynets alminnelige tilsynsmyndighet, kan det ilegges en administrativ sanksjon i form av overtredelsesgebyr.

Arbeidstilsynet kan i tillegg ilegge overtredelsesgebyr i samme størrelsesorden på en del tilgrensende særområder, herunder ved brudd på vilkårene for oppholdstillatelse etter utlendingsloven, ved brudd på forskrift om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter, ved brudd på allmenngjøringsloven og allmenngjøringsforskriftene, og ved brudd på forskrift om informasjons- og påseplikt mv.

I den siste tiden har det pågått en diskusjon hvor enkelte synes å tro at arbeidsgivere som av Arbeidstilsynet er ilagt slike overtredelsesgebyr, er å anse som kriminelle. Arbeidstilsynet har korrekt gått ut og påpekt at dette er en uriktig oppfatning.  Overtredelsesgebyr som omtales i denne artikkelen er ikke en straffereaksjon i formell forstand, men en administrativ sanksjon mot de som bryter regelverket. Gebyret er ment å ha en oppdragende og preventiv effekt for den konkrete arbeidsgiver, men også mer allment overfor arbeidsgivere generelt.

Det går frem av arbeidsmiljøloven (aml.) § 18-10 at Arbeidstilsynet kan ilegge overtredelsesgebyr oppad begrenset til 15 ganger folketrygdens grunnbeløp. Per oktober 2022 kan overtredelsesgebyret maksimalt utgjøre kr 1 672 155,-. Arbeidstilsynet har ikke anledning til å gi høyere overtredelsesgebyr enn dette. Det er imidlertid nylig fremsatt konkret forslag til lovendring som innebærer at den lovfastsatte øvre grensen på maksimalt 15 G oppheves. Forslagsstillerne mener det er åpenbart at lovens tak for overtredelsesgebyrets størrelse gjør at selskaper kan spekulere i lønnsomheten ved å bryte loven. Som eksempel er det vist til en konkret sak NRK nylig avdekket hos et bemanningsselskap hvor Arbeidstilsynet vurderte det slik at det forelå massive brudd på arbeidsmiljøloven. Bare ved å underbetale arbeiderne tilsa beregninger at selskapet sparte 3.2 millioner kroner. Arbeidstilsynet kunne ikke gi et gebyr som hadde tilstrekkelig pønal effekt grunnet lovens maksimalsats på 1,6 millioner kroner.  Forslagsstillerne har vist til at tak på overtredelsesgebyret gjør at arbeidsgivere kan spekulere i lønnsomheten ved å bryte loven og at overtredelsesgebyr ikke vil ha tilstrekkelig preventiv effekt. Det er uklart om lovforslaget vil munne ut i en lovendring i denne omgang, men om lovforslaget skulle bli vedtatt vil Arbeidstilsynet ikke lenger ha noen begrensninger for hvor høye overtredelsesgebyr de kan ilegge.

Handlingsplan for å styrke innsatsen mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet

Det skal i tillegg nevnes at Regjeringen nå nylig har kommet med en konkret handlingsplan for å styrke innsatsen mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet. Handlingsplanen fremmer 35 konkrete tiltak og regjeringen melder at de vil følge opp tiltakene i samarbeid med organisasjonene i arbeidslivet. Det varsles i handlingsplanen om at regjeringen vil gi Arbeidstilsynet mer ressurser og at bruk av sanksjoner mot de som bryter regelverket skal økes. Det fremgår av handlingsplanen at samarbeidet mellom offentlige myndigheter skal styrkes.

Litt tall og statistikk

I 2014, valgte Arbeidstilsynet å kun ilegge ni overtredelsesgebyr. Deretter har dette tallet mer en doblet seg fra år til år, og til en foreløpig topp på ca. 500-600 overtredelsesgebyr i 2018. Antall gebyr har så senere dalt noe i år 2019, 2020, og i 2021.

Ettersom antall overtredelsesgebyr har økt, har antall anmeldelser fra Arbeidstilsynet samtidig gått drastisk ned. Dette indikerer at flere forhold enn før løses med administrativ sanksjon fra Arbeidstilsynet, framfor ved straffereaksjoner fra politi og påtale.

Det er grunn til å tro at Arbeidstilsynets bruk av overtredelsesgebyr vil øke fremover. Dette ettersom det er klare signaler fra politisk hold om å slå hardere ned på brudd på arbeidsmiljøregelverket. I tildelingsbrev for Arbeidstilsynet 2022 er det som eksempel uttalt at «Arbeidstilsynet skal legge til grunn en streng reaksjonsbruk ut fra alvorlighetsgrad, og i større grad benytte overtredelsesgebyr når forholdene tilsier det».

I tillegg er det fremmet forslag til lovendring som skal gjøre det mulig for Arbeidstilsynet å gi høyere bøter enn det de i dag har anledning til.

Gebyrenes størrelse

Størrelse på overtredelsesgebyrene varierer svært mye, og vil måtte vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle.

De minste gebyrene kommer gjerne ved brudd på HMS-kort forskriften viss utmålingsregler etter fast praksis er forholdsvis standardiserte. Ved første gangs brudd hos arbeidsgiver og det er snakk om at én enkelt ansatt mangler HMS kort, ilegges gjerne et overtredelsesgebyr på 12 000 kroner. Gebyrets størrelse øker om det er snakk om flere ansatte uten HMS kort. Vi ser det som hovedregel er snakk om en økning tilsvarende 2000 kroner for hver ansatt som ikke har kort. Med andre ord kan det synes som om Arbeidstilsynet ilegger et «grunngebyr» på 10 – 12 000 kroner for brudd på forskriften og et tillegg på 2 000 kroner per ansatt uten kort.

I en mellomstilling kommer typisk brudd på bestemmelser om arbeid i høyden, mindre alvorlige brudd på arbeidstidsbestemmelsene og brudd på reglene om bevegelige deler i maskiner. I disse sakene har gebyrene normalt ligget på mellom kr 50 000,- og 300 000,-. Dette såfremt det ikke har vært påvist gjentagelse eller andre skjerpende omstendigheter.  I 2021 ble det også ilagt mange overtredelsesgebyr som følge av brudd på innkvarteringsreglene. I hovedsak fordi innkvarteringen ble ansett uforsvarlig idet covid 19 forskriften ikke ble fulgt. Brudd på denne forskriften, og typisk brudd på innkvarteringsreglene lå normalt i størrelsesorden kr. 50 – 300 000,-.

De høyeste gebyrene har så langt typisk blitt ilagt i saker som gjelder alvorlige brudd på arbeidstidsbestemmelsene, alvorlige brudd på allmengjøringsforskriftene, og ved alvorlige brudd hvor det kan påvises forholdsvis store økonomiske fordeler for virksomheten som følge av bruddene. I disse sakene har gebyrene gjerne variert fra ca. kr 300 000,- til rundt 600 000,-. I noen tilfeller er det ilagt gebyrer på opp mot, og over én million kroner. Det er også typisk blitt ilagt forholdsvis store gebyrer i saker hvor det er begått alvorlige brudd på byggherreforskriften.

Vilkår for overtredelsesgebyr

Overtredelsesgebyr kan ilegges av Arbeidstilsynet med hjemmel i Aml § 18-10 dersom noen som har handlet på vegne av virksomheten har overtrådt bestemmelser som nevnt i § 18-6 første ledd. Ulike særlover, som eksempel allmenngjøringsloven § 11, gir aml. § 18-10 tilsvarende anvendelse ved brudd på allmenngjøringsloven eller forskrifter gitt med hjemmel i denne. Følgende vilkår gjelder for ileggelse av overtredelsesgebyr:

Lovbruddsvilkåret

Det første vilkåret innebærer at Arbeidstilsynet må kunne påvise et lovbrudd på en eller flere av reglene som er nevnt i Aml. § 18-6 første ledd eller andre bestemmelser som gir aml. § 18-10 tilsvarende anvendelse Beviskravet er såkalt klar sannsynlighetsovervekt, og innebærer et forhøyet beviskrav sammenlignet med det alminnelige sivilrettslige kravet om sannsynlighetsovervekt. Beviskravet er likevel lavere enn det straffeprosessuelle kravet om tilnærmet sikkerhet. Dette innebærer at det rettslige bevistema som legges til grunn for et vedtak om overtredelsesgebyr må bygge på en samling tungtveiende, nøyaktige og samstemmende bevis. I tillegg gjelder de alminnelige forvaltningsrettslige reglene som stiller krav om sakens opplysning. Arbeidstilsynet vil måtte utrede saken forholdsvis grundig før overtredelsesgebyr kan ilegges.

Vilkåret – «På vegne av»

Vilkåret om at lovbrudd må ha skjedd av noen som har «handlet på vegne av virksomheten» innebærer at den som begikk lovbruddet må ha hatt positiv hjemmel for å handle på foretakets vegne. Videre må det foreligge en funksjonell tilknytning mellom overtredelsen og gjerningspersonens rolle i foretaket. Det er ikke noe krav at gjerningspersonen er kjent, og summen av flere personers handlinger kan oppfylle kravet såfremt det kan påvises at lovbruddet er begått på vegne av foretaket.

Klare instruksbrudd kan etter omstendighetene frita arbeidsgiver for ansvar. Det skal imidlertid mye til, og virksomheten kan som utgangspunkt bare fritas for ansvar hvis det ikke kunne forutses at instruksen ville bli brutt.

Vilkåret om utvist skyld

Av aml. § 18-10 første ledd fremgår det at overtredelsesgebyr kan ilegges selv om ingen enkeltperson har utvist skyld. I lys av Høyesteretts dom i HR-2021-797- A, er det imidlertid innfortolket et krav om subjektiv skyld, og hvor skyldkravet er at det må være utvist minst alminnelig uaktsomhet.

En analyse av Arbeidstilsynets praksis etter at skyldkravet ble innfortolket viser at det konstateres skyld hos «virksomheten», «arbeidsgiver» eller hos «daglig leder» dersom det er begått brudd på sentrale bestemmelser i arbeidsmiljøloven. Som begrunnelse vises det gjerne til at arbeidsgiver har et strengt

ansvar for å følge opp sine plikter med hensyn til arbeidstakers helse, miljø og sikkerhet og systematisk HMS arbeid, og at synlige brudd som lett kunne har vært avverget med forebyggende tiltak dermed anses uaktsomme på virksomhetens hånd. Vår vurdering av Arbeidstilsynets praksis er at det tas utgangspunkt i daglig leders ansvar, men at manglende oppfyllelse av sentrale regulatoriske krav typisk anses som uaktsomt på virksomhetens hånd uavhengig av om uaktsomheten kan plasseres hos noen enkeltperson. Foretaket som sådan holdes dermed også ansvarlig for anonyme og kumulative feil.

Momenter ved spørsmålet om overtredelsesgebyr skal ilegges, og ved utmålingen av gebyret

Arbeidsmiljøloven § 18-10 er fakultativ, og Arbeidstilsynet har ingen plikt til å ilegge gebyr selv om vilkårene er oppfylt.

Ved vurdering av om overtredelsesgebyr skal ilegges, og ved utmålingen, skal det særlig legges vekt på forhold som er listet opp i bestemmelsen og som gås nærmere igjennom nedenfor. Listen er ikke uttømmende, og andre momenter vil kunne få betydning. Momentene som er listet opp i aml. § 18-10 er følgende:

Overtredelsens alvor

Overtredelsens alvor har stor betydning for utmålingen, og avgjøres normalt av lovbruddets skadepotensiale. Skadepotensialet er ikke begrenset til å gjelde kun fysisk skade, men omfatter også som eksempel psykisk skade og samfunnsskadelig adferd. Realisert skade vil normalt – og i alle fall i praksis – virke skjerpende.

Skyldgraden

At skyldgraden skal vektlegges innebærer at jo større grad av skyld som er utvist i forbindelse med lovbruddene, jo mer vil momentet tale for at overtredelsesgebyr bør ilegges, og at det ilegges et høyt gebyr. Et typisk vurderingselement vil være hvor synbart bruddet var, og om det er begått brudd på en sentral arbeidsgiverplikt innenfor det aktuelle fagområdet for bedriften.

Om det foreligger gjentagelse

Dersom Arbeidstilsynet tidligere har avdekket og reagert mot likeartede brudd i virksomheten vil dette bli tillagt vekt i skjerpende retning i spørsmål om overtredelsesgebyr skal ilegges og i utmåling av gebyrets størrelse.

Om virksomheten kunne ha forebygget overtredelsen

Det skal også vurderes om virksomheten ved retningslinjer, instruksjon, opplæring, kontroll eller andre tiltak kunne ha forebygget overtredelsen. Dersom enkle forebyggende tiltak kunne ha forhindret overtredelsen, og slike ikke er utført, taler dette for at det ilegges et strengt overtredelsesgebyr. Hvis virksomheten overhodet ikke kunne ha forebygget regelverksbruddet kan det være snakk om force-majeure eller et hendelig uhell. I så fall taler dette for at overtredelsesgebyr ikke ilegges.

Om virksomheten har hatt eller kunne ha oppnådd noen fordel ved overtredelsen

Det skal videre vurderes om virksomheten har hatt eller kunne ha oppnådd noen fordel ved overtredelsen. Det er ikke avgjørende at fordelen er av økonomisk art, og det er heller ikke avgjørende at fordelen er realisert. Momentet skal vektlegges både dersom det påvises konkrete fordeler som følge av overtredelsen, og dersom overtredelsen er av en slik art at virksomheten kan ha oppnådd fordeler som følge av denne. Dersom det er påvist faktiske fordeler er det forutsatt at utmålingen av overtredelsesgebyret minst skal utligne fordelen som er oppnådd ved regelbruddet.

Om overtredelsen er begått for å fremme virksomhetens interesser

Når overtredelsen er begått for å fremme virksomhetens interesser vil som regel virksomheten fremstå som det naturlige ansvarssubjektet. Dersom bruddet er begått utelukkende i egeninteresse hos den som har begått bruddet, kan det være mindre naturlig å straffe virksomheten for dette. Poenget med momentet i bokstav f er at man skal oppnå riktig ansvarsplassering ved overtredelser.

Det samlede reaksjonsnivået

Momentet i bokstav g er at det samlede reaksjonsnivået skal bli forholdsmessig med det mål om å oppnå varig overholdelse av de aktuelle bestemmelsene som har blitt overtrådt. Dersom det som eksempel gis pålegg om at et regelverksbrudd skal opphøre, må det samtidig vurderes om det er hensiktsmessig med et overtredelsesgebyr, eller om det er tilstrekkelig med pålegget alene, eventuelt i kombinasjon med tvangsmulkt, for å oppnå varig overholdelse av den aktuelle bestemmelsen.

Virksomhetens økonomi

Virksomhetens økonomi får særskilt stor betydning ved utmålingen av gebyret. Det er forutsatt at gebyret skal settes så høyt at det ikke vil lønne seg for en virksomhet av samme størrelse å ikke iverksette tiltak for å forhindre likeartede brudd, og det er da nødvendig at gebyret settes høyt nok til at dette får en følbar effekt for virksomheten. Av størst betydning for vurderingen av økonomimomentet vil dermed være forhold som sier noe om virksomhetens generelle størrelse. Slik som eksempel virksomhetens omsetning og antall ansatte. Hvorvidt virksomheten går godt eller dårlig, har mye penger på bok eller mye gjeld, har normalt ikke like stor betydning.

Den preventive effekten

Det siste momentet som er fremhevet i lovbestemmelsen er den preventive effekten som oppnås gjennom å ilegge gebyret. Det er forutsatt av lovgiver at overtredelsesgebyr av en størrelse som er følbart for virksomheten, har individuell og allmennpreventiv effekt. Gebyret skal dermed som minimum være høyt nok til å ha en preventiv effekt. Videre skal det stå i forhold til overtredelsen alvor, og de andre momentene i vurderingen behandlet over.

Andre momenter av praktisk betydning

Andre momenter som får særskilt betydning for vurderingen, er Arbeidstilsynets praksis og relevante retningslinjer.

Arbeidstilsynet lener seg blant annet på Økokrims retningslinjer for reaksjonsfastsettelse i saker som omhandler arbeidsmiljøkriminalitet. Der heter det at bøter skal være på minst kr 50 000,- kroner, men minst det dobbelte ved særlig skjerpende omstendigheter. Videre heter det at bøter skal være opp mot, og over en million ved svært alvorlige brudd begått av store selskaper. Retningslinjene til Økokrim er imidlertid fra 21. desember 2006 og Arbeidstilsynet legger i denne sammenheng til grunn i sin praksis at satsene må oppjusteres noe.

Prisveksten alene tilsier en økning på rundt 40% fra 2006 til i dag. I tillegg har det generelle straffenivået i arbeidsmiljøloven økt betydelig. Først i 2015, og igjen fra og med 2022. Til sammenligning var det generelle straffenivået etter arbeidsmiljøloven bot eller fengsel i tre måneder, og i inntil to år ved særlig skjerpende omstendigheter i 2006. I 2022 er det tale om bøter eller fengsel inntil ett år, og inntil 5 år ved særlig skjerpende omstendigheter. Dette er mer enn det dobbelte sammenlignet med straffenivået i 2006. En ren forholds betraktning tilsier dermed at minimumsnivået som hovedregel bør ligge betydelig høyere enn ved kr 50 000,-.

Vårt inntrykk, basert på en undersøkelse av klagesakspraksis, er at mediannivået på overtredelsesgebyr per i dag også rent faktisk ligger vesentlig høyere enn kr 50 000,-.

Oppsummering og anbefaling

Det har skjedd en betydelig utvikling med tanke på bruk av administrative sanksjoner for brudd på arbeidsmiljølovgivningen, og det kommer stadig til nye områder hvor Arbeidstilsynet tar i bruk sin kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr. Om trenden om økning av antall gebyrer fortsetter i tråd med hva som er politisk ønsket, sammenholdt med en forventing om at Arbeidstilsynet øker antall tilsyn, er det grunn til å anta at bruken av overtredelsesgebyr som virkemiddel vil øke betraktelig i 2022. Vi anser det sannsynlig at også størrelsen på gebyrene vil øke.

Det er generelt vår anbefaling at Arbeidsgiver investerer i gode HMS rutiner, og i god oppfølgning av disse. På sikt vil HMS tiltak nemlig ofte være besparende for bedriften ettersom det bidrar til et godt arbeidsmiljø, forebygger sykdom og skader, og reduserer risikoen for både personlig straffeansvar og store bøter fra Arbeidstilsynet. Virksomheten er dessuten alltid bedre tjent med å bruke penger på noe som kommer arbeidsplassen til gode, framfor til å betale bøter for brudd på HMS reglene.

Har du spørsmål til overtredelsesgebyr eller andre arbeidsrettslige tema, ta kontakt med vår arbeidsrettsavdeling.