Oversikt
Det nye regelverket omfatter en ny lov (kassasystemloven) og en ny forskrift (kassasystemforskriften). Kassasystemloven inneholder for det meste generelle bestemmelser om grunnleggende krav som vedrørende hvordan systemet er innrettet, og krav til produktdeklarasjon samt regler om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr. De mer detaljerte reglene finnes i kassasystemforskriften. Både loven og forskriften gjelder utelukkende leverandører av kassasystemer.
For at reglene også skal få anvendelse for brukerne av kassasystemer, er det vedtatt endringer i bokføringsloven og bokføringsforskriften. Disse endringene trer imidlertid først i kraft fra 1. januar 2019.
Funksjonelle krav til kassasystemer
Gjennom den nye loven og forskriften er det satt funksjonelle krav til kassasystemer. Det vil si at det er angitt negativt og positivt hvilke funksjoner kassasystemene kan ha, men ikke foreskrevet bestemte tekniske løsninger leverandørene må benytte seg av. Ut over dette står leverandøren fritt til å tilby systemer med øvrige funksjoner så fremt de fremgår av systembeskrivelsen.
Både systembeskrivelse og produkterklæring er viktige deler av det nye regelverket. Alle leverandører av kassasystemer må innlevere en erklæring til Skattedirektoratet hvor det bekreftes at systemet er i samsvar med de kravene som stilles. Skattedirektoratet publiserer på sine nettsider en oversikt over hvilke leverandører som har levert slik produkterklæring. Systembeskrivelsen skal følge kassasystemet ved levering og gi oversikt over systemets oppbygging, funksjoner og hvordan det kan kontrolleres.
Det stilles også krav om at alle kassasystemer skal ha en elektronisk journal, hvor så godt som all bruk av kassasystemet registreres. Dette skal bedre mulighetene for å kontrollere at kassasystemene brukes på lovlig måte. Den elektroniske journalen kan ikke lagres i et format som gjør det enkelt for brukeren å redigere journalen.
Overgangsperioden
I første omgang gjelder regelverket kun for de som produserer og leverer kassasystemene. Bokføringsloven endres først 1. januar 2019, slik at bokføringspliktige næringsdrivende ennå ikke er pliktige å ha kassasystemer som er i samsvar med det nye regelverket. Bokføringspliktige som bestiller nytt kassasystem i denne overgangsperioden på to år, må likevel kjøpe et kassasystem som oppfyller kravene.
Løsningen med en overgangsperiode på to år innebærer imidlertid at det oppstår enkelte vanskelige spørsmål. I hvilken utstrekning kan for eksempel leverandøren oppdatere kundenes eksisterende kassasystemer? Kan leverandøren gjennom en oppdatering legge inn nye funksjoner, og hva er i så fall å betrakte som en ny funksjon? Er det lov å levere nye kassapunkter til nyåpnede filialer i overgangsperioden uten at kassasystemet må være i samsvar med det nye regelverket? Skattedirektoratet har uttalt seg om enkelte av disse spørsmålene på sine nettsider, men uten at all tolkningstvil av den grunn er ryddet av veien.
Vår erfaring er at Skattedirektoratet legger til grunn en relativt restriktiv tolkning av reglene om overgangsperioden. For eksempel er det små endringer som kan gjøres i et eksisterende kassasystem uten at det etter Skattedirektoratets oppfatning blir tale om et nytt kassasystem som må følge de nye reglene i overgangsperioden. Selv om Skattedirektoratets standpunkt er forståelig, skaper det fort problemer for leverandører som ønsker å legge til funksjoner til eksisterende systemer i overgangsperioden.
Forholdet til EØS-avtalen
I forarbeidene til loven er det drøftet om det nye regelverket er i samsvar med EØS-avtalen. Tiltak som vil kunne ha innvirkning på samhandelen innen EØS-området, vil kunne utgjøre ulovlige handelshindringer etter EØS-avtalen. Departementet la til grunn at loven ville innebære en restriksjon etter EØS-retten, men mente at den hadde en slik forankring i hensynet til effektiv skattekontroll at den likevel ville være lovlig. Det kan stilles spørsmål ved om den EØS-rettslige vurderingen er tilstrekkelig grundig, og vi peker på at enkelte av de uformelle tolkningsuttalelsene som direktoratet har publisert på sine nettsider, kan synes å gå noe langt.
Et eksempel på dette er reguleringen av hvilke funksjoner som kassasystemer ikke kan ha. Ordlyden i forskriften er at kassasystemet “ikkje skal ha” visse opplistede funksjoner. Etter skattedirektoratets syn er det ikke tilstrekkelig at produsenter gjør disse funksjonene utilgjengelige for norske brukere; de kan overhodet ikke eksistere i kundens system.
Vi har vanskelig for å se behovet for en så streng tolkning av regelverket. Etter vårt syn må det tilstrekkelig for å ivareta formålet at de angitte, uønskede funksjonene er umulig å bruke for bokføringspliktige i Norge. Utfordringen ligger i at systemleverandører ofte leverer sine system til flere land som en skytjeneste, og det ligger en åpenbar besparelse i å kunne tilpasse systemet til reglene i det enkelte land ved å gjøre visse funksjoner utilgjengelige fremfor å måtte kode om og i realiteten leverer separate system. For systemprodusenter som leverer kassasystemer til Norge, både norske og utenlandske, vil Skattedirektoratets tolkning trolig medføre betydelig ekstrakostnader i forbindelse med omskriving av programkode.
Positive samfunnsøkonomiske virkninger
Etter vårt syn er det ikke noen tvil om at det nye regelverket vil medføre store fordeler, selv om det vil pådra næringsdrivende vesentlige kostnader til utskifting av kassasystemer. For samfunnet som helhet vil det være en stor fordel dersom regelverket har som virkning at andelen svart kontantomsetning går ned. Men også for de næringsdrivende selv må det antas å ha positive virkninger på lang sikt, forutsatt at regelverket fører til at det blir vanskeligere å unndra kontantomsetning. Da vil konkurransen innen mange bransjer lettere kunne skje på likere vilkår. Våre innvendinger knytter seg hovedsakelig til hvorvidt Skattedirektoratets tolkninger er unødvendig restriktive med tanke på det målet som søkes oppnådd, og om det tas tilstrekkelig hensyn til den teknologiske utviklingen som påvirker kassasystemers struktur og funksjoner, herunder at systemene i økende grad vil leveres som skytjenester.
Uavhengig av dette råder vi systemleverandører til å utvise forsiktighet i overgangsperioden, særlig i forbindelse med oppdateringer av eksisterende kassasystemer som ikke oppfyller de nye kravene.