Avgjørelsen reiser samtidig flere tolkningsspørsmål. Det pågår en rekke klimasøksmål rundt om i verden, og flere viktige saker skal snart behandles av EMD i storkammmer. EMDs syn vil kunne få betydning for norsk rett. I tillegg har ESA begynt å interessere seg for flere sider av klimadommen.
1. Grunnloven §112 går noe lenger enn grunnloven 110 b
Forarbeidene til grunnloven § 112 er tydelige på at bestemmelsen har et materielt innhold, og at retten til et rent miljø betyr noe også i rettslig forstand og at denne retten kan håndheves og prøves for domstolene. Høyesterett bruker i Klimadommen mye plass på disse grunnlovsforarbeidene.
Grunnlovens § 112 inneholder et par skjerpelser og presiseringer i forhold til forløperen, § 110 b. Pliktene om rett til miljøinformasjon og om at virkninger av planlagte og iverksatte inngrep skal utredes og informeres om, er tydeliggjort i annet ledd. 3. ledd ble skjerpet – myndighetene får i bestemmelsen beskjed om at myndighetene “skal iverksette tiltak” slik beskrevet i 1. og 2. ledd.
Hans Christian Bugges lærebok i miljøforvaltningsrett, 4. utgave, kom i 2015, altså kort tid etter at grunnloven § 112 ble vedtatt i mai 2014. Bugge 2015 uttaler bla. på side 156:
“Dersom Statens myndigheter treffer vedtak som innebærer at rettighetene i første og annet ledd brytes, kan domstolene kjenne vedtaket ugyldig som grunnlovsstridig. Eksempler på slike vedtak kan være at det gis tillatelse til en forurensende virksomhet som medfører at mennesker i nærmiljøet påføres helsefare, eller det åpnes for et større naturinngrep som fører til at en truet art blir utryddet eller alvorlig svekket, eller øker risikoen for dette. Er vedtaket en nødvendig konsekvens av lovgivningen, vil også denne i praksis måtte settes til side.”
2. Tar Klimadommen stilling til i hvor stort omfang grunnloven § 112 kan sanksjonere mot at norske myndigheter, herunder Stortinget, ikke gjør nok for å redusere klimaproblemene?
I forhold til klimaproblemet tar Bugge 2015 opp i hvilken utstrekning det vil være adgang til å reise sak mot myndighetene for å gjøre for lite for å bekjempe klimaproblemet i positiv forstand og dermed ivareta rettighetene etter 1. ledd (side 157).
Bugge 2015 uttaler om dette spørsmålet:
“Det vil nok derfor være naturlig for domstolene å vise tilbakeholdenhet med å overprøve de politiske organers vurdering av dette. Men skal § 112 ha rettslig betydning i pakt med Stortingets intensjon, kan ikke domstolene være avskåret fra – i det minste – å trekke opp “de nedre grensene” for hva statens myndigheter må gjøre for ikke å bryte § 112.”
Denne siden av klimaproblemet kan jeg ikke se at Klimadommen tar endelig stilling til, men Høyesterett er inne på elementer rundt dette spørsmålet. Høyesterett uttaler bla. at demokratihensynet tilsier at domstolene må utvise tilbakeholdenhet med å blande seg inn i politiske avveininger og prioriteringer (avsnitt 141), mens rettsstatshensyn trekker i motsatt retning.
I Urgenda-saken fra 20. desember 2019 kom nederlandsk høyesterett til at nederlandske myndigheter gjorde for lite for å oppfylle klimamålene, og at de pliktet å redusere klimagassutslippene med minst 25 % innen 2020, fra 1990-nivået. Høyesterett er i Klimadommen oppmerksom på denne saken (avsnitt 172), men slår kort fast at saken har liten overføringsverdi til saken som Høyesterett hadde til behandling. Dette underbygger etter mitt syn at Høyesterett bevisst ikke gikk nærmere inn i dette større tema.
I 1981 fikk Norge kanskje en av verdens mest moderne miljølover – forurensningsloven. I prinsippet er all forurensning etter § 6 forbudt med mindre det er tillatt i form av lovhjemmel, forskriftshjemmel eller i kraft av en utslippstillatelse. Dette er ganske offensivt, forutsatt at ikke unntakene uthuler hovedregelen for mye.
Min oppfatning er at norsk miljølovgivning ikke i like stor grad som tidligere er en “front runner” i Europa, og at EU og flere andre land er minst like offensive i sine tilnærminger på regelverksfronten som oss, ikke minst når det gjelder klima- og naturspørsmål. Jeg vil derfor anta at det kan komme flere saker innenfor de næringer som er særlig viktige for Norge, typisk olje og gass næringen, innenfor havbruk og mineralutvinning.
3. Klimadommen avklarer at også produksjon i Norge som fører til forbrenning andre steder i verden skal omfattes av vurderingene
Klimadommen fra 2020 slår fast at utslipp av klimagasser ved forbrenning av fossilt brensel som olje og gass må anses å utgjøre en trussel for naturmiljøet og klimaet på hele kloden.
Partene i saken var heller ikke uenig om dette. Grunnloven § 112 rekker ikke lenger enn Norges grenser, inkludert kontinentalsokkelen, men Høyesterett slår fast at olje som produseres i
Norge, men forurenser klimaet og atmosfæren i utlandet likevel skal telle med i klimaregnskapet i en konkret sak fordi slike utslipp også kan føre til klimaskader i Norge. Dette var en viktig avklaring.
Jf. avsnitt 149:
“Eit siste spørsmål er om det er relevant å sjå på klimagassutslepp og verknader utanfor Noreg. Er det berre utslepp og verknader på norsk territorium som er relevante etter Grunnlova § 112, eller må også utslepp og verknader i andre land takast med i vurderinga? Grunnlova § 112 vernar ikkje generelt mot handlingar og verknader utanfor kongeriket. Men dersom verksemder i utlandet som norske styresmakter har direkte innverknad på eller kan setja i verk tiltak mot, gjer skade i Noreg, må det kunne trekkjast inn ved bruken av Grunnlova § 112. Eit døme er forbrenning av norskprodusert olje eller gass i utlandet, når det fører til skade også i Noreg.”
4. Høyesterett avklarer at grunnloven § 112 har en materiell kjerne, men at terskelen er svært høy hvor Stortinget har “handsama ei sak”
Klimadommen slår fast at der Stortinget har “handsama ei sak” eller “samtykt til” eller “vore involvert i” et vedtak vil terskelen for inngrep være svært høy, men slik at det likevel finnes en prøvingsadgang.
Se avsnitt 142:
“På denne bakgrunnen må Grunnlova § 112, når Stortinget har handsama ei sak, etter mi meining forståast som ein tryggingsventil. For at domstolane skal kunne setja til side eit lovvedtak av Stortinget, må Stortinget grovt ha sett til side pliktene sine etter § 112 tredje ledd. Dette same må gjelde ved andre stortingsvedtak og vedtak som Stortinget har samtykt til. Terskelen er fylgjeleg svært høg.”
Denne side av Klimadommen bidrar til viktig rettsavklaring.
Men terskelen som oppstilles reiser samtidig spørsmål om hva som skal til for å legge til grunn at Stortinget har “handsama ei sak”. Etter mitt syn er ikke dette spørsmål endelig avklart i Klimadommen. Flere har skrevet om hva som skal til av involvering fra Stortingets side.
Det må kunne sluttes ut av Klimadommen at det ikke kreves at Stortinget eksplitt må ha tatt stilling til “alt”. Jo mindre Stortinget har vært involvert eller tatt stilling til saken, jo mindre grunn er det til at den strenge terskel skal legges til grunn. En ren orienteringssak er neppe nok til at den strenge terskelen kan anvendes.
Hvilken terskel for domstolsprøving som gjelder når Stortinget ikke har “vore involvert i”, “handsama” eller “samtykt til”, kommer HR inn på i avsnitt 145:
“Ved forvaltningsvedtak som Stortinget ikkje har vore involvert i, vil Grunnlova § 112 ha relevans som moment ved lovtolkinga og som tvunge omsyn ved utøvinga av skjønnet. Ut over dette gjev saka her ikkje grunn til å gå nærare inn på kor inngåande slike vedtak skal kunne prøvast.”
Det er nærliggende å kunne slutte ut av Klimadommen at denne terskel er lavere enn i en sak hvor Stortinget har vært involvert. Men hvor terskelen ligger, er ikke avklart.
5. Klimadommens vurdering av saksbehandlingen til forvaltningen
Flertallet har blitt kritisert for å stille for milde krav til saksbehandlingen. Mindretallet på 4 dommere kom til at vedtaket om åpning og lisens for utvinning må kjennes ugyldig fordi saken ikke var godt nok opplyst og utredet. Flertallet og mindretallet tolker konsekvensutredningsregelverket innenfor petroleumssektoren og EØS ulikt. Flere har tatt til orde for at mindretallets syn gir uttrykk for den riktigste tolkningen av EU-direktivene som petroleumsloven med forskrifter er bygget på. Så langt Klimadommen rekker vil flertallets syn enn så lenge være rådende.
ESA har igangsatt undersøkelser av den norske gjennomføringen av konsekvensutredningsdirektivene i etterkant av Klimadommen HR-2020-2472-P, pga. flertallets bemerkninger om at en eventuell mangel på konsekvensutredning etter plandirektivet uansett ikke ville medføre ugyldighet fordi det ville være politisk enighet om å åpne områdene for petroleumsvirksomhet uansett.
ESA ser samtidig på to andre HR-avgjørelser om fvl. § 41 og mangelfulle utredninger. Flertallet i HR 2020-2472-P synes her å være på kollisjonskurs med avgjørelser fra EU-domstolens storkammer. Se nærmere om dette doktorgrad levert nylig av Siri Kildahl Venemyr. Utfallet av disse undersøkelsene vil være viktige for veien videre.
En ny sak om konsekvensutredningsplikten etter petroleumsloven § 4-2 og EUs prosjektdirektiv mv. står for Oslo tingrett. Det er advokatfirmaet Simonsen Vogt Wiig v/Jenny Sandvig som fører saken for miljøvernorganisasjonene. Saken gjelder gyldigheten av Olje- og energidepartementets vedtak av 27. juni 2023 og 29. juni 2021 om å godkjenne plan for utbygning og drift av petroleumsforekomst for henholdsvis Yggdrasil, Tyrving og Breidablikk, med krav om midlertidig forføyning for at vedtakene settes ut av kraft i påvente av rettskraftig avgjørelse i gyldighetssaken.
Saken er interessant og går rett inn i diskusjon om hvilke utredningskrav som skal stilles på PUD stadiet opp mot Grunnloven § 112 og EMK. Det blir spennende å se om den slipper inn for Høyesterett. Spørsmålet er om klimadommen fra 2020 stenger dørene for dette søksmålet, noe jeg mener den ikke gjør. Den endelige dom i den saken vil vise hvilken betydning klimasøksmålet har hatt for kommende miljøsaker.
6. Kunne klimasøksmålet fått et annet utfall om den tyske forfatningsdomstolens avgjørelse fra 2021 var kjent?
Den tyske forfatningsdomstolen underkjenner i sin avgjørelse fra 24.03.2021 (Neubauer vs.Tyskland) deler av den tyske klimaloven som stridende mot de unge saksøkernes fremtidige rettigheter.
Domstolen konkluderte med at den tyske klimavernloven krenket saksøkernes rettigheter. Etter domstolens vurdering pålegger den tyske grunnlovens miljøartikkel GG art. 20a (tilsvarende grunnloven § 112) staten en konstitusjonell plikt å verne miljøet. Denne plikten innebærer at staten må aktivt bidra til å imøtegå global oppvarming og redusere klimagassutslipp i samsvar med Tysklands internasjonale forpliktelser.
Både regjeringen (Bundesregierung) og den tyske riksdagen (Bundestag) er ifølge dommen forpliktet til å rettslig regulere klimapolitikken på en transparent og bærekraftig måte for å sikre fremtidige generasjoners rettigheter til en menneskeverdig fremtid og et økologisk eksistensminimum.
Denne tyske forfatningsbestemmelse pålegger ifølge domstolen myndighetene en stadig mer tungtveiende plikt til å kutte utslipp på bekostning av andre rettigheter og friheter. Ettersom det må forutsettes at andre rettigheter er intertemporære (ikke begrenset i tid), og klimaloven la opp til å uttømme det gjenværende nasjonale karbonbudsjettet innen 2031, utgjorde klimaloven en uforholdsmessig risiko for å krenke yngre generasjoners rettigheter ved å pålegge dem som et fait accomplit å drastisk kutte utslipp etter 2031.
Også uttalt i avgjørelsen at retten til liv (EMK art. 2), fysisk integritet (EMK art. 8) og retten til eiendom (P1-1) åpenbart kommer til anvendelse på klimaskade og forplikter staten til utslippskutt. Temperaturmålsetningene på 1,5 til godt under 2 grader var å anse som konstitusjonelt relevante tålegrenser.
Dommen bygget blant annet på Urgenda-dommen fra 2019, en irsk dom fra 2020 og en newzealandsk dom fra 2017. Dette gir en god illustrasjon på hvordan sakene påvirker hverandre. I avsnitt 206 sier forfatningsdomstolen noe om maktfordelingen og demokrati, som også den norske klimadommen tok for seg.
Domstolen presiserer først at GG art. 20a gir lovgiver et betydelig handlingsrom, og at det i utgangspunktet ikke er opp til domstolene å konkretisere de åpne formuleringene i GG art. 20a ved å fastsette målbare grenser for global oppvarming og tilsvarende utslippsmengder og reduksjonsmål.
Samtidig fremheves at GG art. 20a ikke kan miste sin substans som en forpliktelse til å handle klimamessig. Også på dette området er det den forfatningsdomstolens oppgave å vurdere om grensene for GG art. 20a overholdes.
Den tyske forfatningsdomstolen har altså en mer nyansert tilnærming til demokratiargumentet i klimasammenheng enn Høyesterett har i HR-2020-2472-P avsnitt 139, hvor det uttales ordlyden i Grl. § 112 ikke gir et klart svar på hvilken rettslig relevans § 112 har for vedtak som Stortinget har gjort eller samtykt til og at det er opp til styresmaktene hva slags tiltak som skal settes i verk. Grl. § 112 vil dog kunne benyttes direkte for domstolene når det gjelder miljøproblem som lovgiverne ikke har tatt stilling til.
Saken underbygger en skjerpet håndhevelse fra et rettssystem som til en viss grad kan sammenlignes med det norske. Saken har fått stor oppmerksomhet internasjonalt og har nok allerede inspirere til flere klimasøksmål. Saken vil etter mitt syn kunne være en internasjonal rettskilde til bruk i argumentasjon i saker hvor det anføres at norske myndigheter har gjort for lite for å stanse klimautslippene.
7. Klimasakene for EMD og deres betydning fremover
EMD behandler nå minst 10 klager om klima. Tre av disse er løftet til storkammer, og avgjørelser er ventet våren 2024 eller senere.
Miljøorganisasjonene har klaget inn Klimadommen for Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD). Den norske klagen er satt på pause (stanset) i påvente av avklaringene fra storkammer-avgjørelsen. I forbindelse med at norske myndigheter fikk svarfrist, har EMD varslet at de vurderer saken som en mulig “impact case”. Det vil si at saken potensielt kan ha stor innvirkning på det norske rettssystemet, det europeiske rettssystemet eller på hvor effektivt EMK fungerer.
Mange klimasaker for Menneskerettsdomstolen i Strasbourg nå. Dommer fra EMD kan bli viktig for fremtidens miljøpolitikk og rettstilstand – også i Norge. EMD har blant annet kommunisert et søksmål fra portugisiske ungdommer til land som anklages for særlig å bidra til global oppvarming gjennom sin politikk, herunder Norge.
Menneskerettsloven av 1999 § 3 slår fast at “bestemmelsene i konvensjoner og protokoller som nevnt i § 2 skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning.” Ved motstrid mellom EMK og grunnloven følger det likevel av lex superior prinsippet at grunnloven har foran. Men i forhold til hvordan EMKs artikler og tilleggsprotoller skal tolkes og anvendes (disse var også påberopt i Klimadommen), vil selvsagt EMDs avgjørelser ha stor betydning.
8. Noen refleksjoner rundt kritikken mot Klimadommen
Det som er spesielt med saken er at Høyesterett ble bedt om å treffe en avgjørelse i en aktuell politisk kamp som har vært behandlet av Stortinget i flere sammenhenger, dvs. domstolsprøving av et politisk vedtak som var fattet av de folkevalgte. Dette i seg selv gjorde nok at miljøvernorganisasjonene startet i oppoverbakke.
Flere kritikere har etter dommen i klimasaken uttalt at miljøbestemmelsen i Grl. § 112 har tapt sin selvstendige betydning som rettsgrunnlag. Det kan hevdes at Høyesterett ved å forkaste anken har tatt for lite hensyn til ordlyden i paragrafen og for mye hensyn til lovgiverviljen, som innebærer at politikerne i realiteten får det som de vil. Kritikere mener at rettens standpunkter mangler forankring i rettskildegrunnlag. Jeg er ikke like kritisk, og mener fortsatt grunnloven § 112, slik den ble tolket av Høyesteretts flertall, har substans på flere måter.
Klimadommen er en grundig og lang dom, til sammen 300 hovedavsnitt. Likevel nevnes ikke grunnloven § 112 første ledd, annet punktum – hensynet til etterslekten – i drøftelsen. Det er overraskende og jeg er enig i de som kritiserer dommen på dette punkt.
Klimasøksmålet er kun en liten del av en stor internasjonal trend av nye søksmål om klimautslipp. Kanskje var ikke vår Høyesterett moden for en slik sak? Bevissthet rundt klimaendringer har ført til et skred av klimasøksmål internasjonalt. Klima- og miljøorganisasjoner verden over har i de siste årene snudd seg til domstoler for å fortsette sin klimakamp. En rapport fra London School of Economics viser at det i juni 2023 var over 2300 rettssaker globalt som omhandler klimaendringer. De mest kjente eksemplene er: Urgenda-saken (Nederland), Heathrow-saken (England), Held v. Montana (USA), Neubauer vs. Germany (Tyskland).
Artikkelen er skrevet av partner Arne Oftedal, som er leder av advokatforeningens lovutvalg innen klima, miljø og bærekraft. En utdypende versjon av artikkelen kan leses her.