Bestemmelsens innhold
Plan- og bygningslovens § 12-7 nr. 10 går ut på følgende:
«I reguleringsplan kan det i nødvendig utstrekning gis bestemmelser til arealformål og hensynssoner om følgende forhold:
- krav om særskilt rekkefølge for gjennomføring av tiltak etter planen, og at utbygging av et område ikke kan finne sted før tekniske anlegg og samfunnstjenester som energiforsyning, transport og vegnett, sosiale tjenester, helse- og omsorgstjenester, barnehager, friområder, skoler mv. er tilstrekkelig etablert,…»
Sakens bakgrunn
Saken gjaldt i korte trekk at en utbygger (Selvaag Bolig Bispelua AS – “Selvaag”) søkte kommunen om regulering av en tomt utenfor Oslo fra skole- og barnehageformål til boligformål. Oslo kommune vedtok omreguleringen til boligformål, men inntok i reguleringsbestemmelsene til reguleringsplanen i medhold av plan- og bygningslovens § 12-7 nr. 10 et rekkefølgekrav om at en bestemt turvei måtte være oppgradert og opparbeidet før midlertidig brukstillatelse kunne gis. Turveien lå ikke innenfor planområdet, og det lå et annet boligfelt mellom planområdet og turvegen. Det befant seg også et annet boligfelt på den andre siden av turvegen.
Selvaag påklaget rekkefølgekravet om oppgradering og opparbeidelse av turveien til fylkesmannen i Oslo og Akershus (nå: Statsforvalteren). Fylkesmannen stadfestet i sin klagesaksbehandling kommunens vedtak. Selvaag saksøkte så Staten ved Kommunal- og moderniseringsdepartementet med krav om at Fylkesmannens vedtak skulle kjennes ugyldig og om erstatning.
Oslo tingrett avsa 31. januar 2019 dom om at Fylkesmannens vedtak i klagesaken ble kjent ugyldig.
Staten ved Kommunal- og moderniseringsdepartementet anket Oslo tingretts dom til Borgarting lagmannsrett, som 9. juni 2020 avsa dom om at Staten ved Kommunal- og moderniseringsdepartementet ble frifunnet, da lagmannsretten kom til at Fylkesmannens vedtak bygget på riktig lovforståelse og at det heller ikke forelå ugyldighet i henhold til myndighetsmisbrukslæren.
Selvaag anket lagmannsrettens dom til Høyesterett. Det ble anket over lovtolkingen, den konkrete rettsanvendelsen og bevisbedømmelsen.
Høyesteretts dom / flertallets vurdering
Høyesteretts dom i saken ble avsagt under dissens 3-2.
Høyesteretts flertall uttalte blant annet at plan- og bygningslovens § 12-7 nr. 10 fastslår at forvaltningen på visse vilkår “kan” stille rekkefølgekrav. Hvis vilkårene er oppfylt, beror det på forvaltningens frie skjønn om adgangen bør benyttes. Begge parter synes for Høyesterett å ha basert seg på at den generelle lovtolkningen av bestemmelsen kunne domstolene prøve, men at den konkrete anvendelsen av vilkårene var underlagt forvaltningens frie skjønn. Høyesteretts flertall uttalte imidlertid at de anså det ikke for nødvendig å ta stilling til i hvilken utstrekning den konkrete rettsanvendelsen var underlagt domstolskontroll.
Flertallet uttalte videre at deres oppfatning var at ordlyden i § 12-7 nr. 10 tilsier at det bare kan stilles krav om rekkefølgetiltak for å dekke reelle behov som utløses eller forsterkes av utbyggingen. Behovet må oppstå eller forsterkes i en grad som berettiger et vedtak om at tiltakene utføres i en bestemt rekkefølge. Dette betyr ikke at utbyggingen i planområdet skal vurderes isolert. Ordlyden åpner for at den ses i sammenheng med bebyggelsen i området for øvrig, og det avgjørende synes å være hvilke tiltak som samlet sett anses nødvendige før også den nye bebyggelsen kan tas i bruk. Forarbeider og ordlyd tilsa at rekkefølgekrav må stå i nær sammenheng med planen og dekke reelle behov som utløses eller forsterkes av det nye byggeprosjektet, og at ved nødvendighetsvurderingen kan det også ses hen til konsekvenser utenfor selve planområdet.
Høyesteretts flertall uttalte at ordlyden i § 12-7 nr. 10 og dens sammenheng med lovens § 17-3 om innholdet i utbyggingsavtaler tilsa at adgangen til å vedta rekkefølgebestemmelser ikke bare begrenses av læren om myndighetsmisbruk og at plan- og bygningsloven § 12-7 nr. 10 inneholder visse skranker for forvaltningens adgang til å ta slike bestemmelser inn i reguleringsplaner, og uttalte videre i sin oppsummering:
“I tilfeller hvor kommunen ikke selv har til hensikt å utføre tiltaket, må § 12-7 nr. 10 forstås slik:
Kommunen kan bare oppstille rekkefølgebestemmelser for å dekke reelle behov som utløses eller forsterkes av utbyggingen, eller for å avhjelpe ulemper denne fører til.
I dette ligger at det må være en slik relevant og nær sammenheng mellom tiltaket og utbyggingsprosjektet at det er berettiget å kreve at utbyggingen gjennomføres i en bestemt rekkefølge.
Det er ikke i seg selv tilstrekkelig at infrastrukturtiltaket anses formålstjenlig eller ønskelig hvis tiltaket ikke står i en slik sammenheng med det nye prosjektet.
Rent fiskale hensyn kan ikke begrunne vedtak etter § 12-7 nr. 10.
Dette innebærer ikke at det enkelte utbyggingsprosjektet må vurderes isolert. Det må tvert om ses i sammenheng med eksisterende bebyggelse og infrastruktur i området, og det avgjørende er hvilke tiltak som samlet sett er nødvendige i nærmiljøet hvis utbyggingen gjennomføres.
De såkalte «sumvirkningene» kan med andre ord tas i betraktning, slik at helheten ivaretas.
Rekkefølgebestemmelser kan også gjelde tiltak utenfor selve planområdet.”
Høyesteretts flertall kom ut fra dette til at Fylkesmannen ved å slutte seg til kommunens begrunnelse i sin klagesaksbehandling hadde lagt til grunn en for vid forståelse av bestemmelsen, da det ikke er adgang til å vedta rekkefølgebestemmelser for å ivareta mer generelle behov og målsettinger.
Høyesteretts flertall kom således til at fylkesmannens vedtak var ugyldig fordi det bygget på uriktig lovtolkning, og Høyesterett avsa dermed dom i henhold til det og opphevet lagmannsrettens dom.
Høyesteretts dom / mindretallets vurdering
Høyesteretts mindretall synes å mene at ved den konkrete anvendelse av bestemmelsen må det utøves et rettsanvendelsesskjønn, men at det i praksis ville bli vanskelig å skille mellom rettsanvendelsesskjønnet som må utøves for å avgjøre om vilkårene for å stille rekkefølgetiltak er oppfylt, og “kan” skjønnet som må utøves for å avgjøre hvilke tiltak som i så fall skal kreves.
Og at en etterprøving ut over det som følger av myndighetsmisbrukslæren hadde mindretallet dermed vanskelig for å se at domstolene i praksis kan foreta.
Mindretallets oppfatning var for øvrig at Fylkesmannens vedtak ikke bygget på uriktig lovforståelse eller var ugyldig på grunn av myndighetsmisbrukslæren og at anken ut fra det ikke kunne føre frem.