Offentlighetens innsyn i korona-relatert arbeid

| Innsikt

Det offentliges arbeid med covid-19 relaterte utfordringer har sterk interesse for offentligheten. Spesielt får allmennheten mye informasjon gjennom media, som på sin side ønsker tilgang til så god og ny informasjon som mulig. Det oppstår likevel situasjoner hvor forvaltningen kan ha behov for å unnta opplysninger fra offentlig innsyn. I to nylige uttalelser presiserer Sivilombudsmannen at offentlighetslovens hovedregelen om offentlighet også gjelder for covid-19 relaterte spørsmål, og at unntak fra innsyn må ha en tilstrekkelig konkret begrunnelse. Sivilombudsmannen viser også til at forvaltningen må dokumentere at merinnsyn er vurdert og hvilke hensyn som eventuelt fører til at det ikke blir gitt innsyn.

Et spørsmål som stadig er oppe, er offentlighetens rett til innsyn i antall pasienter innlagt for covid- 19 på sykehus, helseforetak og helseregioner
Det ene spørsmålet som Sivilombudsmannen har sett på er hvorvidt Helse- og omsorgsdepartementet kan nekte innsyn i opplysninger om antall innlagte på de enkelte sykehus, helseforetak eller helseregioner, samt innlagte på intensivavdeling og i respirator.

En persons helseopplysninger er i utgangspunktet omfattet av taushetsplikt. For at taushetsplikt skal foreligge må det være mulig å identifisere personen dvs. skille vedkommende fra en gruppe mennesker. Identifikasjon kan være direkte, f.eks. ved at, navn og adresse står i dokumentet. I tillegg gjelder taushetsplikt for opplysninger som indirekte røper en persons identitet, ved at de kan kobles med opplysninger som er kjent andre steder.

Sivilombudsmannen uttalte at det kan gjelde taushetsplikt for opplysninger når det kun er et lavt antall innlagte, fordi innsyn da kan gi risiko for å utgi informasjon om behandlingen til identifiserbare pasienter. Hvor det er kjent at en person er innlagt på et konkret sykehus, kunne det f.eks. etter omstendighetene være sannsynlig at vedkommende ble koblet til opplysningene om antall innlagte på intensivavdeling eller respirator og dermed identifisere behandlingen.

I dette tilfellet konkrete tilfellet hadde departementet nektet innsyn i de samlede tallene for hver helseregion, uten å vise til hvordan innsyn konkret kunne kobles mot enkeltpersoner.  En slik generell begrunnelse er det ifølge Ombudsmannen ikke anledning til. Både for helseregioner og de enkelte sykehus, må forvaltningen vise konkret at innsyn er egnet til å identifisere helseopplysninger om enkeltpersoner.

Sivilombudsmannen uttalte også at selv hvor muligheten for identifikasjon er fjernet, må forvaltningen vurdere hvorvidt den teknologiske utviklingen gjør at opplysninger som framstår som anonyme likevel kan identifisere en person. Ikke enhver teoretisk mulighet for identifikasjon vil føre til at et offentlig organ kan nekte innsyn. Sivilombudsmannen peker på at det i denne vurderingen er relevante momenter å hente fra Personvernforordningen (GDPR). GDPR uttrykker at unntak fra innsyn må begrunnes i en konkret vurdering av alle mulige virkemidler det er rimelig å anta vil bli tatt i bruk ut i fra hvilken teknologi som reelt er tilgjengelig, og nødvendige kostnader og tidsbruk for å kunne gjennomføre identifikasjonen. Forvaltningen må altså vurdere hvilke midler det er rimelig å tenke seg vil bli brukt, som eksempelvis å få tilgang til adferdsmønstre til en mindre gruppe personer i samme tidsrom det var opplyst innlagte på intensivavdeling eller respirator.

Innsyn i rapporter om konsekvenser av personellfravær som følge av covid-19
Samferdselsdepartementet innhentet redegjørelser fra flere aktører i transportsektoren for hvordan de ville håndtere et stort personellfravær som følge av covid- 19. Departementet avslo innsynskrav i rapporten med henvisning til at unntatt innsyn var nødvendig for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser, jf. offentleglova § 15. Svarene var gitt med kort frist i en svært uoversiktlig situasjon, og måtte da anses som anslag/vurderinger heller enn endelige faglige råd.

Her sier Sivilombudsmannen at koronaepidemien har skapt en krevende krisesituasjon der forvaltningen har behov for en rask, fri og fortrolig tilbakemelding fra mange ulike virksomheter.  Slike tilbakemeldinger vil da ikke ha samme faglige grunnlag som vanlig, og innsyn kan gi upresis og feil informasjon til offentligheten. Innsyn kan igjen føre til at virksomhetene blir tilbakeholdne med å gi innspill, blant annet fordi mange av dem opptrer i et marked og er avhengig av god og riktig informasjon til kunder og samarbeidspartnere. Slike hensyn kan isolert sett være god nok grunn til å nekte innsyn.

Koronasituasjonen kan imidlertid ikke føre til at offentlighetslovens vilkår blir satt til side. Og Sivilombudsmannen understreker at det først og fremst er konkrete råd og vurderinger om hva departementet bør gjøre som kan begrunne et avslag på innsyn. Mer generelle beskrivelser av fakta er det normalt ikke anledning til å unnta. I saken inneholdt svarene nettopp generelle redegjørelser for hvordan virksomhetenes oppgaver vil bli berørt av stort personellfravær, opplysninger som da i utgangspunktet er offentlige. Departementet hadde heller ikke vist hvorfor innsyn var nødvendig, men gitt en kort og generell begrunnelse som i liten grad var knyttet opp mot opplysningene i dokumentene. Sivilombudsmannen fant da tvil om begrunnelsen var god nok og ber departementet vurdere saken på nytt.

Det offentlige er alltid forpliktet til å vurdere om innsyn skal gis selv om det er anledning til å unnta opplysningene fra offentligheten
Når det er anledning til å gjøre unntak fra innsyn, skal forvaltningen likevel vurdere å gi helt eller delvis innsyn, jf. offentleglova § 11 første punktum. Forvaltningen bør gi innsyn dersom hensynet til offentlighet veier tyngre enn behovet for unntak, jf. andre punktum.

I sakene hadde departementene kort vist til at merinnsyn var vurdert men ikke funnet grunnlag for.

Sivilombudsmannen presiserer at en vurdering av merinnsyn må vise hvilke hensyn og konkrete forhold som er vektlagt eller har vært avgjørende. Både hensyn som taler for og imot innsyn skal framgå av vurderingen, for hvert enkelt dokument.

Hva bør det offentlige gjøre?
Uttalelsene fra Sivilombudsmannen viser at hensynene bak offentlighetsloven ligger fast, selv om covid- 19 gir særskilte utfordringer for forvaltningen som isolert sett kan gi behov og hjemmel for unntak fra innsyn.

Forvaltningen bør ta en gjennomgang på ny av regelverket med sine ansatte for å se til at man er rustet for vurderinger av offentlighetsloven i denne spesielle situasjonen. Dersom det er mulig kan det være hjelp i å endre og oppdatere rutiner, for på den måten veilede dem som avgjør denne type spørsmål.