Rekkefølgekrav og utbyggingsavtaler er et tema mange er opptatt av og som den siste tiden er viet oppmerksomhet i domstolene. Tullinløkka-saken (LB-2019-135154) og Mortensrud-saken (LB-2019-124354) har gitt føringer for rekkevidden og gyldigheten av rekkefølgekrav og utbyggingsavtaler. Sistnevnte sak ble for kort tid siden behandlet i Høyesterett og domsresultatet er formodentlig nært forestående. Etter hva vi forstår er også Tullinløkka-saken nylig anket til Høyesterett.
Nylig besluttet Høyesteretts ankeutvalg at en kanskje litt mindre omtalt sak innenfor temaet rekkefølgekrav og utbyggingsavtaler, Gulating lagmannsretts dom LG-2019-191203, også skal behandles av Høyesterett. Hovedtemaet i denne saken er kommunens adgang til omdisponering av utbyggers innbetalte bidrag til oppgradering av vei.
Den påankede lagmannsrettsdommen konkluderte med at kommunens etterfølgende opptreden, herunder omdisponering av kontantbidraget, førte til at utbyggingsavtalen ikke lenger var i samsvar med kravene i plan- og bygningslovens § 17-3. Lagmannsretten konkluderte også med at avtalen ble rammet av den ulovfestede avtalerettslige ugyldighetsregelen om bristende forutsetninger.
Kort om tematikken: Utbyggingsavtaler på 1-2-3
Utbyggingsavtaler inngås mellom utbygger og kommune for å sikre opparbeidelse av felles infrastruktur i et utbyggingsområde (for eksempel vei, gang- og sykkelvei, gangbroer, flomtiltak, parkanlegg m. v).
Kravet om opparbeidelse av slik infrastruktur følger typisk av rekkefølgekrav fastsatt i arealplanen, og er en forutsetning for å få bygge- eller brukstillatelse. Utbyggingsavtalen kan gå ut på at utbygger besørger opparbeidelse, helt eller delvis (realytelse), eller at opparbeidelsen sikres ved å yte et finansielt bidrag til kommunens kostnader til gjennomføring (kontantbidrag).
Plan- og bygningsloven § 17-3 tredje ledd første punktum oppstiller blant annet en begrensning ved at tiltaket utbygger etter avtalen skal bekoste eller opparbeide, må være “nødvendig” for gjennomføringen av planvedtak. Det oppstilles blant annet et krav om at tiltaket skal ha en saklig sammenheng med gjennomføringen av planen. Ytelsen må tjene interessene i utbyggingsområdet eller avhjelpe skadevirkninger eller ulemper av den konkrete utbyggingen.
Som utbygger forutsetter man at det finansielle bidraget som ytes for å dekke deler av kommunens kostnader ved opparbeidelsen av konkrete tiltak oppstilt i et rekkefølgekrav, rent faktisk også benyttes til å gjennomføre tiltakene innenfor rammene av utbyggingsavtalen. Et finansielt bidrag skal ikke bære preg av å være en fiskal disposisjon til kommunekassen. Spørsmålet som står sentralt i Sunnfjord-saken er hvilket spillerom kommunen har til en omdisponering av innbetalte kontantbidrag.
Sunnfjord-saken i korthet
Hovedspørsmålet for lagmannsretten var om utbyggingsavtalens bestemmelse om utbyggers betalingsforpliktelse på NOK 2 250 000 måtte anses ugyldig og i strid med plan- og bygningsloven § 17-3, som følge av at kommunen angivelig hadde misligholdt sin del av utbyggingsavtalen ved ikke å følge opp de avtalte tiltakene, og ved å omdisponere midlene.
Hendelsesforløpet
Kort fortalt hadde den aktuelle utbyggeren i 2011 fått dispensasjon fra gjeldende rekkefølgekrav i reguleringsplan ved å inngå en utbyggingsavtale med kommunen. Rekkefølgekravene forutsatte opparbeidelse av et felles trafikkområde ved E39 med tilhørende gang- og sykkelsti før brukstillatelse kunne gis. Utbyggingsavtalen gikk blant annet ut på at utbygger skulle betale NOK 2 250 000 til kommunen som et kontantbidrag for å sikre opparbeidelse av utbyggers forholdsmessige andel av tiltakene i rekkefølgekravene. Opparbeidelsen av tiltakene skulle gjennomføres innen henholdsvis 1. juli 2014 og utgangen av 2016.
Utbygger betalte bidraget, fullførte byggeprosjektet sitt og tok dette i bruk i 2013. Kommunen unnlot imidlertid på sin side å opparbeide tiltakene som forutsatt i utbyggingsavtalen.
Siden 2011 hadde kommunen parallelt arbeidet med planer om bompengefinansiering av flere veiprosjekter, hvilket også ble vedtatt av Stortinget 18. juni 2015. Kontantbidragene som var betalt til kommunen ble så omdisponert til å utgjøre en del av det kommunale bidraget på 150 MNOK til finansiering av veiprosjektet “Førdepakken“, uten nærmere avklaring med utbygger. Førdepakken førte til en annen reguleringsplan for veiarealet (vedtatt først i 2017) og en helt annen finansieringsmodell enn det utbyggingsavtalen var basert på.
Lagmannsrettens vurdering
Etter en redegjørelse av gjeldende rett for utbyggingsavtaler, tok lagmannsretten utgangspunkt i en avtalerettslig vurdering av hendelsesforløpet. Retten konstaterte at kommunen hadde tilsidesatt utbyggingsavtalen og ikke lenger forholdt seg til denne. Lagmannsretten skriver at som “et generelt utgangspunkt legges det til grunn at manglende utførelse av tiltak som kommunen påtar seg i en utbyggingsavtale, innebærer at kontantbidraget må tilbakebetales til utbygger“.
Det ble riktignok utført tiltak i utbyggingsområde i 2019-2020, men dette var ikke i tidsmessig nærhet til utbyggers eget byggeprosjekt som forutsatt i utbyggingsavtalen. Tiltakene ble også utført etter en annen, mer omfattende og senere vedtatt plan, uten rekkefølgekrav. Lagmannsretten uttalte at “Kontantbidraget har preg av å være betaling av et gebyr el.l, og har i så fall et utpreget fiskalt preg. Lagmannsretten legger til grunn at fiskale eller rent forretningsmessige hensyn må anses som klart utenforliggende hensyn“. Lagmannsretten konkluderte med at kommunens disposisjoner og opptreden gjorde at utbyggingsavtalen ikke lenger var i samsvar med de krav plan- og bygningsloven § 17-3 oppstiller.
Lagmannsretten presiserte likevel at “kommunene må ha et visst spillerom for å inkludere prosjekter som bygger på utbyggingsavtaler for å kunne «sy sammen» store samferdselspakker frem i tid, og da uten at det skal ha som konsekvens at det oppstår et tilbakebetalingskrav.”, uten at retten gikk nærmere inn på hva som eventuelt ligger innenfor rammene av dette spillerommet. Lagmannsretten uttalte imidlertid at dersom utbyggingsavtalen selv hadde fastsatt at kontantbidraget skulle gå inn i Førdepakken, så ville heller ikke dette vært gyldig og i samsvar med kravene i plan- og bygningsloven § 17-3.
Kommunens disposisjoner innebar et brudd på utbyggers forutsetninger ved innbetalingen av kontantbidraget, og lagmannsretten var i likhet med tingretten enig i at forholdet også ble rammet av den ulovfestede avtalerettslige ugyldighetsregelen om bristende forutsetninger. Lagmannsretten forkastet dermed anken fra Sunnfjord kommune og utbygger fikk medhold i sitt krav på tilbakebetaling.
Ankebehandling i Høyesterett
Høyesterett besluttet 22. mars å ta kommunens anke til behandling. Saken ser foreløpig ikke ut til å være berammet, men vi kan forhåpentligvis vente oss avklaringer av hvilket spillerom kommunen har til å foreta slike omdisponeringer.
Artikkelen ble første gang publisert på Estatenyheter.no 6. april 2021.