1 Innledning
Fra tid til annen oppstår det spørsmål om det er anledning til å behandle en sak i kommunestyret eller andre kommunale folkevalgte organ for lukkede dører. Det kan være hensyn til personvern, opplysninger som er underlagt taushetsplikt eller andre forhold som tilsier at møtene i enkelte tilfeller ikke er åpne. Samtidig er det et grunnleggende prinsipp i norsk rett, nedfelt i Grunnloven og uttrykt i kommuneloven, at møter i kommunale folkevalgte organ skal være åpne.
I en fersk uttalelse fra Sivilombudsmannen gir ombudsmannen klare retningslinjer for hvordan kommunestyret bør utforme sitt reglement i forhold til denne problemstillingen. Sivilombudsmannen uttaler seg også i forhold til de folkevalgtes og de ansattes ytringsfrihet. Uttalelsen baserer seg på gjeldende kommunelov, men prinsippene i dagens kommunelov videreføres til ny lov og uttalelsen har interesse også for arbeid med reglement etter ny kommunelov.
2 Saksforholdet
Sivilombudsmannen undersøkte av eget tiltak om Brønnøy kommunes reglement for kommunestyret var i samsvar med kommuneloven. Den aktuelle bestemmelsen i kommunestyrets reglement uttrykte at:
“Møtene er åpne, hvis ikke annet følger av lovbestemt taushetsplikt. Kommunestyret kan vedta å behandle en sak for lukkede dører når hensynet til personvern eller andre tungtveiende private eller offentlige interesser tilsier det. Debatt om dette foregår for lukkede dører, hvis ordstyreren krever det eller kommunestyret vedtar det. Personalsaker skal alltid behandles for lukkede dører. Blir det vedtatt å behandle en sak for lukkede dører, plikter kommunestyrets medlemmer og de tjenestemenn som måtte være tilstede, så langt annet ikke blir vedtatt, å bevare taushet om forhandlingene og om det vedtak som gjøres inntil de hensyn til kommunen eller andre som har bevirket vedtaket om forhandling for lukkede dører, er falt bort”.
Sivilombudsmannen hadde rettslige innvendinger til to av unntakene: “Når hensynet til personvern tilsier det” og “Når hensynet til tungtveiende private eller offentlige interesser tilsier det”.
3 Sivilombudsmannens vurdering
3.1 Unntaket for “når hensynet til personvern (…) tilsier det”
Kommuneloven § 31 nr. 4, som er den tilsvarende bestemmelse, ble strammet inn for å signalisere at terskelen for å lukke et møte av hensyn til personvern skal være høy. Det ble derfor tatt inn et vilkår om at hensynet til personvern krever lukking. Sivilombudsmannen understreker at også kommunestyrets reglement må da bruke ordet “krever” og ba kommunen endre sitt reglement.
3.2 Unntaket for “når hensynet til … tungtveiende private eller offentlige interesser tilsier det”
Den tilsvarende bestemmelsen finnes i kommuneloven § 31 nr. 5. Bestemmelsen formulerer to vilkår som begge må være oppfylt: Det må for det første foreligge “tungtveiende offentlige interesser” som tilsier lukking. I tillegg må offentleglova gi hjemmel for å unnta opplysningene “dersom de hadde stått i et dokument”. Sivilombudsmannen påpeker at begge vilkår må framgå av kommunens reglement. Det var ikke tilfellet for Brønnøy kommune som følgelig ble bedt om å endre reglementet.
3.3 Vedtak om lukking av møter skal framgå av møteboken
Samtidig viser Sivilombudsmannen til kommuneloven § 30 nr. 4 som understreker at avgjørelse om lukking av møter skal føres i møteboken og hjemlene for avgjørelsene skal framgå.
3.4 Taushetsplikt for kommunestyrets medlemmer og tjenestemenn som deltar på lukket møte
Brønnøy kommunes reglement for kommunestyret var også formulert slik at det i realiteten vedtok en betydelig skranke i folkevalgte og ansattes ytringsfrihet. Reglementet uttrykte en “plikt til å bevare taushet om forhandlingene og om det vedtak som gjøres inntil de hensyn til kommunen eller andre som har bevirket vedtaket om forhandling for lukkede dører er falt bort.”
Sivilombudsmannen understreket at både folkevalgte og ansatte i en kommune er vernet av bestemmelsene om ytringsfrihet i Grunnloven § 100 og menneskerettighetskonvensjonene. Begrensninger i ytringsfriheten kan imidlertid skje som følge av lovbestemt taushetsplikt. Men i så fall er det etter gjeldende rett bare de taushetsbelagte opplysningene i seg selv de folkevalgte har taushetsplikt om.
For ansatte er det en særskilt problemstilling om ytringsfriheten kan begrenses på grunnlag av lojalitetsplikten til arbeidsgiver. Sivilombudsmannen viste til forarbeidene til Grunnloven § 100 som fastslår at et slikt unntak bare bør gjelde ytringer som “påviselig skader” eller “påviselig kan skade” arbeidsgiverens interesser på en unødvendig måte.
Slik reglementet var utformet var det klart utenfor det kommunestyret kan vedta og ombudsmannen uttrykte at “kommunens reglement innebærer en betydelig skranke i de folkevalgtes og de ansattes ytringsfrihet, og må endres”.